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    2. 陳有西:中國依法治國的阻力與目標

      2014-10-27 18:37:38閱讀:7230次

       

       

       

      2014年10月23日 06:19 AM

      中國依法治國的阻力與目標

      中國律師 陳有西 為英國《金融時報》中文網撰稿

       

       

          中共十八屆四中全會將審議習近平總書記主導下形成的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,詳細描繪法治中國新圖景。

       

      習近平的依法治國觀的形成

       

      認真梳理一下中國改革開放期間逐步形成的依法治國理論,和習近平從主政浙江期間首次明晰化的“依法治省”政治理念,其法治觀基本上可以清晰地概括為:黨的領導、人民權利和依法治國的統一。最近他又增加提出了“德主刑輔”,法治和德治的統一。這些觀念貎似有一定的矛盾性,但用階段目標和長遠目標的發展觀去理解,就能基本理清脈絡。

      依法治國的觀念,最早來自法學界。1978年中共十一屆三中全會以后,法學界總結文革教訓,提出了限制權治、祟尚依照法律規則治國的思想。1979年9月,法學家李步云、王德祥和陳春龍發表了《論以法治國》文章,從觀念更新和制度變革兩方面,詳細論述了應當在中國實行以法治國的方針。

      此后,中國政治高層致力于經濟建設中心,政治領域和法學領域關于治國方略的研究基本停頓,全國人大立法偏重于刑事法和商法,建立市場經濟法律體系,政治理論的探討和研究也一直沒有很好的開展。

      1996年,中共十四屆六中全會通過了《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》,開始第一次出現了依法治國的提法。決議中闡述了社會主義精神文明建設與民主法制建設的關系。隨后,中共浙江省委提出了依法治省的目標要求。11月2日,浙江省人大常委會作出了《關于實行依法治省的決議》。其淵源動因,就是“認真學習了黨的十四屆六中全會《精神文明建設若干重要問題的決議》,認為實行依法治省,是貫徹落實中央提出的“依法治國、建設社會主義法制國家”方針的堅實步驟,也是加強社會主義精神文明建設的重要保證。

      1997年9月,中國共產黨第十五次全國代表大會在北京召開。將依法治國的方略提升到國家層面。大會報告中高度概括了依法治國的基本內涵:“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種形式和途徑管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變。”最后這句話,明顯來自于鄧小平。

      2000年,浙江省委作出關于進一步推進依法治省的決定。2002到2007年,習近平主政浙江,先后任省委副書記、代省長,浙江省委書記、省人大常委會主任。在浙江工作三年后,2005年初,習近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點課題,先后深入基層40多個鄉村、社區和單位開展專題調研。2006年浙江省委作出了建設“法治浙江”的重大決策,頒布《中共浙江省委關于建設“法治浙江”的決定》,“法治中國”在省域層面開始大膽實踐與探索創新。習近平2007年2月3日在浙江省十屆人大五次會議閉幕的講話中說:“和諧社會本質上是民主法治的社會。只有不斷推進人民民主,提高法治化水平,才能確保發展健康安全、人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。”

      中共十八大之后不久,2012年12月,習近平在《首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會講話》中說:堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路、不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展的高度,提出堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的思想。

      2013年2月23日,中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平強調,全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。要全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,不斷開創依法治國新局面。他強調:中國已經形成了以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系,我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依,這是我們取得的重大成就。

      2014年2月,十八屆三中全會通過《關于全面深化改革的決定》,60條決定中,有5條專門涉及到八個方面的法律問題。(詳見陳有西2014年02月18日《中國民商》文章:《憲法法律權威的原則已經確立》)第一個內容就是落實憲法和憲政問題。第二個內容就是行政執法的改革問題。第三個內容就是司法獨立問題。第四個內容是司法方式改革問題。第五個內容關于人權保障。第六,廢除勞教問題。第七,完善法律援助制度。第八,強調了加強和完善律師隊伍。

      這次的十八屆四中全會,將近二十年來依法治國的探索,直接上升為中央全會的主題。這在中共執政65年歷史上是破天荒的。

       

      依法治國如何厘清權治和法治的矛盾

       

      依法治國是一個很龐雜的命題。中共十一屆三中全會后,中共就汲取文化大革命的慘痛教訓,逐漸形成并提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的治國命題。這十六字方針其實包含了“依法治國”的基本精神。

      但是,在中國三十年大舉立法,產生了近300部法律,基本做到“有法可依”的情境下,“有法必依、執法必嚴、違法必究”這三項內容卻一直被損害和違反。甚至出現了法治的倒退。濫用法律工具為“權治”張目的事例大量出現,出現了以“法治”面目出現的人治,“法治”變成了有權的人“以法治你”、“以法治百姓”的完全變種的東西。權治一直在扭曲法治,法治、依法辦事,都成了掩蓋權治的漂亮口號。最典型的大實話,是前重慶市公安局長王立軍說出來的: “把政治變成法制,這是我們的強項。如果他要把法制過程當中的問題變成案子,咱們搞了這些年案子,他行嗎?搞政治我們只有一半的主動權;進入法制軌道,我們就有了全部主動權;要把這事變成案子,他就是觀眾了。”重慶的打黑,表面上都是依法辦事的。有偵查,有起訴,有辯護,有開庭,有上訴,全部是按照《刑事訴訟法》來的。但是,是實質,又是赤裸裸的“人治”。“法治”只是外衣。在全國,只有重慶這樣全面地摧毀了民營企業的基礎。打出了那么多“民營企業黑社會”。法院、檢察聽公安的,公安聽書記的,一個人的權力,可以讓一個直轄市翻江倒海。讓全市人民回到紅海洋。薄王下臺,重慶馬上完全變了個調子。這就是非常典型的“人治”。沒有一點“法治”的穩定和理性的基調,就是一種狂熱的運動。但是,由于表面上走了法律程序,司法各個環節的人,都被錯案共同責任裹挾綁架,集體都有了責任,所以重慶的冤假錯案,就根本無法及時平反。

      市場經濟就是法律經濟。在中國的國有經濟主導的模式下,過去主導市場、擔任市場裁判員的政府,已經不只是“守夜人”,而是經濟競爭的直接參與者,是一個營利性的“政府大公司”,自己直接卷入盈利活動,成了交易的一方。國有土地的出讓,礦山資源的占有,媒體業的政府壟斷,國有公司的交易行為,政府都成了利益相關方,而不是超脫的裁判員。

      這種現實,導致必須要在政府和企業之間,有一個獨立、客觀、超脫的裁判。和一套衡定的治理標準。這就是法律,就是法庭。政府不能在出讓土地時,是賣方,在發生土地買賣糾紛時,自己又成為法官,判自己有理。這就需要獨立的法院、能夠超脫地、不受影響地、審判政府的法院。需要有獨立的事先制訂法律規則。不能讓政府隨心所欲地在事中、事后去解釋法律,不能讓政府自己擔任自己的法官。要讓法院在審判時,有一個穩定的事先明確的標準。企業、政府、法院,都要無條件地遵守。這就是按照規則治理,而不按照權力治理。不因權廢法,不因人廢法。只有這樣,市場經濟的鐵的法則,才能建立,公平競爭的秩序才能維護。這就是法治的基本含義。市場經濟的環境。產生了對法治的強烈需求。十八屆四中全會制訂依法治國的方略,就是在這樣的背景下,順勢而為。

       

      習近平依法治國觀的核心內容

       

      習近平的依法治國思想,是從地方到中央,局部到全局,逐步形成的。這次全會如果通過《決議》,將會成為全黨的意志,也將迅速成為指導政府和司法機關行為,引導全國人民思維和行為模式的國家意志。因此,知道其內涵,理解其真實的含義和特征,是很有必要的。

      習總書記構想的“依法治國”含義是什么呢?全會《決議》公布以后,應該會有一個比較明晰的輪廓。從他最近的一系列講話中,其實也已經展示了基本的精神。

      他說:“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,這是全面推進依法治國的重要指針。”“堅持中國特色社會主義政治發展道路,關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。”“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映,在本質上是一致的。黨的政策是國家法律的先導和指引,是立法的依據和執法司法的重要指導。”“憲法是國家的根本法,堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”“凡重大改革都要于法有據,確保在法治軌道上推進。”“堅持和完善人民代表大會制度,必須全面推進依法治國。發展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”“堅持依法治國和以德治國相結合,把法治建設和道德建設緊密結合起來,把他律和自律緊密結合起來,做到法治和德治相輔相成、相互促進。”

      概括這些講話,四中全會將要倡導的法治的基本含義是:1、依法治國將加強和改進黨的領導和主導,黨的意志要通過制訂法律來實現;2、人民主權和政黨意志的高度一致,認為黨代表了人民的根本利益,堅持了黨的領導,就是堅持了人民主權;3、法律至上,憲法至上,黨和政府等一切權力機構,都要在憲法法律的范圍內活動,把權力關進法律規則的籠子。4、改革要在法律框架內進行,行為要于法有據,行事要有法度。5、法治和德治并用,德主刑輔,德治為體,刑治為用,相輔相成。

      可以看出,這些基本思想,尚沒有完全理清和正面解決“權治”和“法治”的矛盾問題,政黨意志和法律意志如果發生沖突,由誰最后決定的問題,法律的權力屬性因素被突出,規則因素尚無明確的保障。但是,這種務實的從今日中國國情出發的漸進式的法治,在當前中國是最為現實的、能夠為全黨接受的將國家帶向法治的一種階段性目標方法。

       

      依法治國的長遠目標和現實阻力

       

      法是人的意志。法的適用也要靠人,徒法不足以自行。因此,法治也離不開人的主觀能動性,“法治”本質上也要靠“人”去“治”。從這個角度看,法治也是人治。那么,權治和法治,人治和法治,最大的區別是什么?有三大特征。

      第一個特征,法治是多數人之治,法律是大家合意的表示,全民意志的表示;而人治是一個人的意志,憑批示,我這個領導要怎么辦就得怎么辦,這就是人治。多數人之治和個人之治,都是治理,但意志來源和代表性不一樣。這是法治和人治的最重要的區別,這是第一個特點。

      第二個特征,是事先之治還是事后之治。法治是按照事先建立的法律規則進行法律適用,“十二銅表法”,“商鞅立信”,都是事先立了規矩,向社會宣告頒布,令出必行。包括立法者自己,也要堅決遵守,這都是事先立法。而人治是事后立規,便宜行事。發生事件之后,再隨機出臺處理原則,隨勢而為,政策治國,跟著社會狀況,隨時變化。

       

      第三個區別是理性之治,還是運動之治。法治是將矛盾帶上法庭,理性管理國家。讓國家按照秩序,以法治的渠道來解決,穩妥而衡定。而人治是搞運動,像到處游行,把嫌疑人拉到廣場上宣判,公開處理大會,一下子從重打擊,一下子從輕放過。我們強調法治,就是要限制那種不受制約的隨心所欲的權力。即習近平多次說的把權力關進制度的籠子。

      依法治國,包括用法律規則治國,用已經形成的成文法原則和規則治國。用法律的頭腦、法律人的思維治國。規則是事先制訂的,任何即時的權力都要遵守法度,這就必然會制約權力。對權力的限制,限制的方法,必將成為今后中國法學界政治界反復爭議的焦點問題。當權力和法律沖突時,政治家能夠收斂權力,而服從規則。這就是法治的長遠的目標,不可能一蹴而就。現在先將依法治國這個概念完整地呈現,上升為執政黨的全黨意志和目標,是革命黨向執政黨轉型的重要戰略步驟,本身就是一種歷史性的進步。習總書記的大多數構想,在強勢控制的基礎上,能夠逐步實現。余下的問題,在深化改革中,再一步一步改進和消除,通過制度設計,慢慢解決。

      (作者系中華全國律師協會憲法人權委員會副主任、中國人民大學律師學院教授、一級律師)

      大爷操